在PPP项目中，履约保函是非常重要的一个环节，它能有效保障项目各方利益，降低项目风险。但履约保函由哪一方发起呢？这其实是一个不简单的法律问题，涉及到项目结构、风险分配、担保规则等多个方面，我们一起来探讨和分析。
首先，我们需要了解什么是PPP项目和履约保函。
PPP项目，是指政府与私人机构之间，基于长期合作关系，通过签署合同的方式，由私人机构提供公共服务，并承担项目大部分风险和责任，政府则通过各种手段支持和保障项目实施的项目运作模式。
履约保函，是指在PPP项目中，项目公司向政府或项目公司以外的机构提供的一种担保函，保证项目公司能够履行合同约定的义务，否则由担保方承担赔偿责任。
那么，在PPP项目中，履约保函由哪一方发起呢？我们需要从项目公司、政府和社会资本三个角度来分析。
从项目公司角度来看，项目公司是PPP项目的实施主体，也是履约保函的出具方。在项目实施过程中，项目公司需要与政府和社会资本方签订一系列合同，约定各自的权利和义务。为了保证合同的顺利履行，项目公司通常需要向政府和社会资本提供履约保函，以保证自己能够按照合同约定履行义务。
项目公司发起履约保函，是基于其自身利益的考虑。一方面，项目公司需要通过履约保函来保证政府和社会资本方的利益，以获取项目的实施权和收益权。另一方面，项目公司也需要通过履函约保证自己的履约能力，避免因无法履行合同义务而导致的损失和风险。
从政府角度来看，政府是PPP项目的发起方和监管方，也是履约保函的受益方。在PPP项目中，政府通常会与项目公司签订一系列合同，包括项目协议、特许协议、运营协议等。为了保证项目公司的履约能力，政府通常会要求项目公司提供履约保函，以保证项目公司能够按照合同约定履行义务。
政府发起履约保函，是基于其对项目风险的把控和对公共利益的保障。PPP项目涉及大量公共资金和公共服务，政府有责任保证项目公司的履约能力，避免项目公司无法履行合同义务而导致的公共利益损失。同时，政府也可以通过履约保函来加强对项目公司的监管，督促项目公司按照合同约定履行义务。
从社会资本角度来看，社会资本是PPP项目的投资方，也是履约保函的受益方。在PPP项目中，社会资本通常会与项目公司签订投资协议，约定双方的权利和义务。为了保证项目公司的履约能力，社会资本通常会要求项目公司提供履约保函，以保证项目公司能够按照合同约定履行义务，从而保障自己的投资收益。
社会资本发起履约保函，是基于其对投资风险的规避和投资收益的保障。社会资本在PPP项目中投入大量资金，需要保证项目公司的履约能力，以避免因项目公司无法履行合同义务而导致的投资损失。同时，社会资本也可以通过履约保函来加强对项目公司的监督，督促项目公司按照合同约定履行义务，从而保障自己的投资收益。
综上所述，PPP项目履约保函的发起方不是一成不变的，而是需要根据项目结构、风险分配和担保规则等因素来综合确定。一般情况下，项目公司、政府和社会资本三方都会在不同的阶段和情况下发起履约保函，以保障各自的利益和降低项目风险。
在实际项目中，履约保函的发起方和具体内容需要在项目协议、特许协议、投资协议等合同中约定，并需要符合相关法律法规和监管政策。同时，履约保函的出具方也需要具备一定的资质和能力，以保证其能够承担相应的担保责任。
此外，我们也需要注意到，履约保函并不是PPP项目的万能药，其出具和履行也存在一定风险。因此，在发起履约保函时，需要对项目公司、政府和社会资本的权利和义务进行全面梳理，对项目风险进行充分评估，并制定合理的风险应对措施，以避免履约保函成为“空头支票”。
