在招标投标活动中，投标保证金是一种常见的保证投标有效性、维护招标人利益的制度。同时，招标投标法也规定了以投标保证金以外的其他形式来担保投标有效性的制度——投标担保。投标担保制度的设立，为投标人提供了更多的选择，有利于促进投标人的积极性，也体现了招标投标活动公平、公正、公开的原则。在投标担保制度中，投标保函作为一种常见的担保方式，近年来被广泛应用。那么，在实际的招标投标活动中，能否以投标人提交投标保函不符合规定为由，禁止其参加投标呢？笔者认为，禁止投标人以投标保函形式进行投标，应当严格遵守法律、法规的规定，不可任意禁止。

一、投标担保的种类及投标保函的适用

根据我国招标投标法的规定，投标担保主要包括投标保证金和投标保函两种形式。投标保证金是指投标人按照招标文件的要求，以现金形式或者银行保函形式提交给招标人的金钱担保；投标保函则是指由银行或其他金融机构开立的，担保投标人履行投标义务的函件。投标保函是投标担保制度中的一种重要方式，它具有简便、快捷、高效的特点，有利于投标人降低资金占用，减少资金压力，因此，在实践中被广泛采用。

根据《招标投标法》的规定，投标人可以根据招标文件的要求，选择提交投标保证金或投标保函作为投标担保。在招标文件中，招标人应当明确投标担保的具体要求，包括担保方式、担保金额、担保期限等。投标人按照招标文件的要求，选择以投标保函形式进行投标时，应当提交符合要求的投标保函。如果招标文件没有明确要求投标人提交投标保函，投标人也可以选择提交投标保函作为投标担保。

二、禁止投标人以投标保函形式投标的条件及程序

根据《招标投标法》的规定，招标人可以对投标人的资格进行审查，并可以根据招标项目的特殊要求，在招标文件中明确投标人应当具备的特定条件。如果投标人不符合招标文件中规定的资格条件或特定条件，招标人可以拒绝其投标。但是，对于投标人提交的投标保函，招标人并不能任意拒绝或禁止其投标，而应当符合一定的条件和程序。

首先，招标文件中应当有明确的规定。招标人禁止投标人以投标保函形式投标，应当在招标文件中明确规定投标担保的形式，并要求投标人提交投标保证金。如果招标文件中没有明确要求提交投标保证金，或者允许投标人选择投标担保的形式，则招标人不得禁止投标人以投标保函形式投标。

其次，投标保函不符合要求。招标人禁止投标人以投标保函形式投标，应当以投标人提交的投标保函不符合要求为前提。投标保函是否符合要求，主要包括两方面内容：一是投标保函的形式是否符合规定，包括保函的格式、内容、签发机构等是否符合招标文件的要求；二是投标保函的实质性条件是否符合规定，包括担保的范围、金额、期限等是否符合招标文件的要求。如果投标人提交的投标保函在形式和实质上都符合招标文件的要求，则招标人不得以不符合规定为由禁止其投标。

再次，应当履行必要的程序。招标人禁止投标人以投标保函形式投标，应当履行必要的程序，包括书面通知投标人，告知其投标保函不符合要求的具体理由，并给予投标人必要的救济手段，如允许投标人补充、修改投标保函，或者允许投标人以其他担保方式替代投标保函等。招标人应当给予投标人合理的期限和机会，以保障投标人的合法权益。

三、禁止投标人以投标保函形式投标的风险及应对措施

在招标投标活动中，招标人禁止投标人以投标保函形式投标，可能会产生一定的风险，需要招标人予以重视并采取相应的应对措施。

首先，可能影响招标投标活动的公平、公正。招标人禁止投标人以投标保函形式投标，如果不符合法律、法规的规定，或者存在任意性、歧视性，可能会影响招标投标活动的公平、公正。因此，招标人应当严格遵守法律、法规的规定，合理、合法地行使权利，维护招标投标活动的公平、公正。

其次，可能导致投标人提起投诉、诉讼。如果招标人禁止投标人以投标保函形式投标不符合法律、法规的规定，投标人可以向招标投标监督部门提起投诉，或者向法院提起诉讼，要求维护自己的合法权益。因此，招标人应当充分重视投标人的合法权益，严格按照法律、法规的规定行使权利，避免引发投诉、诉讼，增加不必要的成本和风险。

再次，可能影响招标项目的实施进度。如果招标人禁止投标人以投标保函形式投标，可能会导致投标人退出投标，或者投标人需要补充、修改投标保函，影响投标文件的提交和开标程序，从而影响招标项目的实施进度。因此，招标人应当充分考虑投标担保的形式对招标项目实施进度的影响，合理安排招标日程，避免因投标担保形式的问题而影响招标项目的顺利实施。

综上所述，在招标投标活动中，招标人禁止投标人以投标保函形式投标，应当严格遵守法律、法规的规定，不可任意禁止。招标人应当在招标文件中明确投标担保的形式要求，并按照法定程序审查投标保函，充分保障投标人的合法权益，维护招标投标活动的公平、公正。